TERRENOS DE MARINHA - O Advogado Eliseu Padilha é citado pelo TRF 4ª Região como doutrinador - 01/2010
 

Porto Alegre, 25 de janeiro de 2010.

Tribunal Regional Federal da 4º Região

00002 APELAÇÃO CÍVEL Nº 0011840-45.2007.404.7200/SC

RELATOR : Des. Federal CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ
APELANTE : SOLANGE CONZATTI DIAS
ADVOGADO : Fabio Vinicius Guero e outro : Wagner Antonio Coelho
APELADO : UNIÃO FEDERAL ADVOGADO : Procuradoria-Regional da União

DECISÃO

Vistos, etc.

1. Trata-se de ação ordinária, com pedido de antecipação de tutela, proposta por SOLANGE CONZATTI DIAS contra a UNIÃO FEDERAL, para o fim de seja reconhecida a nulidade do processo demarcatório da Linha Preamar média de 1831, e dos atos disso decorrentes, tais como cobranças de taxa de ocupação, além da majoração correlata, a partir do exercício de 2007.

Nas fls. 157 e verso foi deferida em parte a antecipação de tutela, para facultar o depósito integral do débito. Foi proferida sentença, fls. 242 e verso, em que lançadas as seguintes disposições, verbis: Em face do item [a], verifica-se que o procedimento demarcatório foi realizado há mais de 5 anos (fl. 241), tanto que o valor devido pela ocupação tem sido pago há muito tempo sem qualquer contestação. É caso, portanto, de incidência direta do artigo 1º do Decreto n. 20.910/1932 [As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em (cinco) anos, contados da data do ato ou fato do qual se originarem].

Quanto ao item [b], a questão não é pacífica no Tribunal. A Terceira Turma, por maioria, recentemente decidiu que [e]mbora não seja necessário intimar previamente os ocupantes dos terrenos de marinha para a correção monetária da avaliação do imóvel havida por ocasião da inscrição da ocupação, nos termos do Decreto-Lei n° 2.398/87, outra é a situação decorrente de reavaliação do imóvel, para adequação ao valor de mercado (TRF4, AC 2007.72.08.004319-8, Quarta Turma, Relator p/ Acórdão Márcio Antônio Rocha, D.E. 02/03/2009).

Mas a Terceira Turma, mediante acórdão unânime, decidiu em sentido contrário (TRF4, APELREEX 2007.72.01.002714-3, Terceira Turma, Relator Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz, D.E. 25/02/2009): EMENTA: ADMINISTRATIVO. TAXA DE OCUPAÇÃO. TERRENO DE MARINHA. INEXISTÊNCIA DE CERCEAMENTO DE DEFESA. MAJORAÇÃO PELO VALOR DE MERCADO. AFRONTA AO PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. INOCORRÊNCIA. DESNECESSIDADE DE NOTIFICAR PESSOALMENTE CADA FOREIRO.

Apelação e remessa oficial providas. Nestas condições, acredito que o procedimento da União deva ser prestigiado, em face da presunção de legitimidade de que gozam os atos da Administração Pública em geral. Ante o exposto, rejeito a pretensão e condeno o autor no pagamento de honorários advocatícios arbitrados em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa (IPCA-E).

Apela a parte autora. Sustenta a ilegalidade do procedimento administrativo referente à reavaliação dos imóveis para fins de reajuste da taxa de ocupação, ante a inexistência de intimação pessoal dos ocupantes, o que teria resultado em ofensa aos artigos 2; 3; 26; 27; 28 e 44 da Lei nº 9.784/99 e incisos XXXIII e LV do art. 5º da Constituição Federal. Argumenta que a sentença apelada contraria as regras do art. 1º do Decreto-Lei nº 2.398/87 e art. 101 do Decreto-Lei nº 9.760/46 e, ainda, art. 678 do CC/1916. Busca o provimento da apelação para a majoração da taxa de ocupação referente aos anos 2007 e seguintes tomar por base a correção monetária do período. Apresentadas contrarrazões, subiram os autos. É o relatório. Decido. 2. Os terrenos de marinha são considerados bens públicos desde o período colonial, de acordo com a Ordem Régia de 4 de dezembro de 1710 e na forma do artigo 20, VII, da Constituição Federal.

DIÁRIO ELETRÔNICO DA JUSTIÇA FEDERAL DA 4º REGIÃO 164 / 1367

Em se tratando de terreno de marinha, algumas questões restaram assentes no âmbito do STJ, conforme o julgamento do RESP 798165, em que foi relator o Ministro LUIZ FUX, ementado nos seguintes termos, verbis: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. TAXA DE OCUPAÇÃO. IMÓVEIS SITUADOS EM TERRENO DE MARINHA E TÍTULO EXPEDIDO PELO RGI NO SENTIDO DE SEREM OS RECORRENTES POSSUIDORES DO DOMÍNIO PLENO. IRREFUTÁVEL DIREITO DE PROPRIEDADE DA UNIÃO. ESTRITA OBSERVÂNCIA QUANTO AO PROCEDIMENTO DE DEMARCAÇÃO. PRESUNÇÃO JURIS TANTUM EM FAVOR DA UNIÃO.

1. Os terrenos de marinha são bens públicos e pertencem à União.

2. Consectariamente, algumas premissas devem ser assentadas a saber:

a) Os terrenos de marinha, cuja origem que remonta à época do Brasil-Colônia, são bens públicos dominicais de propriedade da União e estão previstos no Decreto-lei 9.760/46.

b) O procedimento de demarcação dos terrenos de marinha produz efeito meramente declaratório da propriedade da União sobre as áreas demarcadas.

c) O direito de propriedade, à Luz tanto do Código Civil Brasileiro de 1916 quanto do novo Código de 2002, adotou o sistema da presunção relativa (juris tantum) relativamente ao domínio, admitindo prova em contrário.

d) Não tem validade qualquer título de propriedade outorgado a particular de bem imóvel situado em área considerada como terreno de marinha ou acrescido.

e) Desnecessidade de ajuizamento de ação própria, pela União, para a anulação dos registros de propriedade dos ocupantes de terrenos de marinha, em razão de o procedimento administrativo de demarcação gozar dos atributos comuns a todos os atos administrativos: presunção de legitimidade, imperatividade, exigibilidade e executoriedade.

f) Infirmação da presunção de legitimidade do ato administrativo incumbe ao ocupante que tem o ônus da prova de que o imóvel não se situa em área de terreno de marinha.

g) Legitimidade da cobrança de taxa de ocupação pela União mesmo em relação aos ocupantes sem título por ela outorgado.

h) Ausência de fumus boni juris.

3. Sob esse enfoque, o título particular é inoponível quanto à UNIÃO nas hipóteses em que os imóveis situam-se em terrenos de marinha, revelando o domínio público quanto aos mesmos.

4. A Doutrina do tema não discrepa da jurisprudência da Corte ao sustentar que : Os TERRENOS DE MARINHA são BENS DA UNIÃO, de forma ORIGINÁRIA. Significando dizer que a faixa dos TERRENOS DE MARINHA nunca esteve na propriedade de terceiros, pois, desde a criação da União ditos TERRENOS, já eram de sua propriedade, independentemente de estarem ou não demarcados.

A existência dos TERRENOS DE MARINHA, antes mesmo da demarcação, decorre da ficção jurídica resultante da lei que os criou. Embora sem definição corpórea , no plano abstrato, os TERRENOS DE MARINHA existem desde a criação do estado Brasileiro, uma vez que eles nasceram legalmente no Brasil-Colônia e foram incorporados pelo Brasil-Império. (in Revista de Estudos Jurídicos, Terrenos de Marinha, Eliseu Lemos Padilha, Vol. 20, pág. 38) Os terrenos de marinha são bens públicos, pertencentes à União, a teor da redação incontroversa do inciso VII do artigo 20 da Constituição Federal.

E isso não é novidade alguma, dado que os terrenos de marinha são considerados bens públicos desde o período colonial, conforme retrata a Ordem Régia de 4 de dezembro de 1710, cujo teor desta última apregoava que as sesmarias nunca deveriam compreender a marinha que sempre deve estar desimpedida para qualquer incidente do meu serviço, e de defensa da terra. Vê-se, desde períodos remotos da história nacional, que os terrenos de marinha sempre foram relacionados à defesa do território. A intenção era deixar desimpedida a faixa de terra próxima da costa, para nela realizar movimentos militares, instalar equipamentos de guerra, etc.

Por essa razão, em princípio, é que os terrenos de marinha são bens públicos e, ademais, pertencentes à União, na medida em que é dela a competência para promover a defesa nacional (inciso III do artigo 21 da Constituição Federal). (in Direito Público, Estudos em Homenagem ao Professor Adilson Abreu Dallari, Terrenos de Marinha: aspectos destacados, Joel de Menezes Niebuhr, Ed. Delrey, pág. 354) O Direito da União aos terrenos de marinha decorre, não só implicitamente, das disposições constitucionais vigentes, por motivos que interessam à defesa nacional, à vigilância da costa, à construção e exploração dos portos, mas ainda de princípios imemoriais que só poderiam ser revogados por cláusula expressa da própria Constituição. (in Tratado de Direito Administrativo, Themistocles Brandão Cavalcanti, Ed Livraria Freitas Bastos, 2ª Edição; pág. 110)

5. Deveras, a demarcação goza de todos os atributos inerentes aos atos administrativos, quais seja, presunção de legitimidade, exibilidade e imperatividade.

6. Consectariamente, é lícito à UNIÃO, na qualidade de Administração Pública, efetuar o lançamento das cobranças impugnadas, DIÁRIO ELETRÔNICO DA JUSTIÇA FEDERAL DA 4º REGIÃO 165 / 1367sem que haja necessidade de se valer das vias judiciais, porquanto atua com presunção juris tantum de legitimidade, fato jurídico que inverte o ônus de demandar, imputando-o ao recorrido. Precedentes: Resp 624.746 - RS, Relatora Ministra ELIANA CALMON, Segunda Turma, DJ de 30 de outubro de 2005 e REsp 409.303 - RS, Relator Ministro JOSÉ DELGADO, Primeira Turma, DJ de 14 de outubro de 2002.

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. Consectariamente, incidiu em error in judicando o aresto a quo ao concluir que não pode o poder público, apenas através de procedimento administrativo demarcatório, considerar que o imóvel regularmente registrado como alodial, e há muito negociado como livre e desembargado, seja imediatamente havido como terreno de marinha, com a cobrança da chamada taxa de ocupação.

8. Recurso especial provido. (REsp 798165/ES, RECURSO ESPECIAL 2005/0190667-0, PRIMEIRA TURMA, Relator Ministro LUIZ FUX, DJ 31.05.2007, p. 354) O entendimento que predomina na Corte é no sentido de a Taxa de Ocupação se tratar de preço público, sendo uma contraprestação que o particular deve pagar à União Federal em virtude da utilização de um terreno de marinha.

No tocante à notificação para fins de processo demarcatório e reajuste das taxas de ocupação, é importante salientar que o Decreto-lei nº 9.760/1946 dispõe sobre os bens imóveis da União e dá outras providências, constituindo-se na regra a ser aplicado no caso, na redação vigente à época dos fatos e anterior às alterações trazidas pela Lei nº 11.481/2007. Tanto na redação atual do Decreto-lei quanto na antiga é admitida a notificação por edital.

Conforme bem fundamentou o Juiz Federal Sérgio Renato Tejada Garcia em seu voto, quando do julgamento pela Turma da AC nº 2001.04.01.038705-9/SC, de que foi relator: Assim dispõe o art. 11 do Decreto-Lei nº 9.760/46, que se refere ao trabalho de demarcação dos terrenos de marinha, com a determinação da posição das linhas do preamar médio do ano de 1831 e da média das enchentes ordinárias, e foi recepcionado pela Constituição Federal vigente: Art. 11 - Para a realização do trabalho, o SPU convidará os interessados certos e incertos, pessoalmente ou por edital, para que no prazo de 60 (sessenta) dias ofereçam a estudo, se assim lhes convier, plantas, documentos e outros esclarecimentos concernentes aos terrenos compreendidos no trecho demarcado. Não há que se falar em nulidade do procedimento administrativo de demarcação em relação à autora em razão da intimação editalícia. Isso porque a norma legal prevê expressamente que a convocação dos interessados pode se dar pessoalmente ou por edital, cabendo a opção por qualquer das modalidades à Administração.

Nesse sentido, trago à colação precedente da 4ª Turma desta Corte: ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. TERRENO DE MARINHA. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DE FIXAÇÃO DA LINHA DE PREAMAR DE 1831. CONVOCAÇÃO DE INTERESSADOS MEDIANTE EDITAL. COBRANÇA DE TAXA DE OCUPAÇÃO. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE.

1. Corresponde ao devido processo legal a convocação mediante edital dos interessados em particular da delimitação da linha preamar média de 1831, consoante ditado pelo Decreto-lei nº 9.760/46. (...) (AMS nº 1998.04.01.075807-3/SC, Rel. Exmo. Juiz Amaury Chaves de Athayde, d. u., j. 05.09.00, DJU 04.04.01, p. 358) O art. 11 do mencionado Decreto-lei, aplicado por analogia, também permite à União operacionalizar a majoração determinada no art. 1° do Decreto-Lei 2398/1987.

Nesse sentido, a lição de Diogo de Figueiredo Moreira Neto a respeito do alcance da analogia no âmbito do Direito Administrativo, verbis: Há dois tipos de aplicação analógica: a analogia legis e a analogia juris. Na primeira procura-se estender uma regra existente a um caso de características afins; na segunda procura-se aplicar, ao caso não previsto, uma norma não existente, mas que se formula a partir da integralidade do sistema jurídico. Dada a dupla e simultânea vocação peculiar do direito Administrativo, à garantia da preservação da segurança jurídica, nas relações entre o Estado e a sociedade, e a instrumentar a satisfação do interesse público, só será admissível a aplicação da analogia legis quando a norma similar for também de Direito Administrativo, porque apenas assim ter-se-á preservada a inteireza daquela missão. (in Curso de Direito Administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial, 14ª edição, Rio de Janeiro: Ed. Forense, 2006) Os reajustes das taxas de ocupação, na forma da legislação de regência, devem ser calculados com base no domínio pleno do bem.

Pertinente a respeito as regras contidas nos arts. 67 e 101 do Decreto Lei nº 9.760/46, e art. 1º do Decreto Lei nº 2.398/87, cujos DIÁRIO ELETRÔNICO DA JUSTIÇA FEDERAL DA 4º REGIÃO 166 / 1367 teores, respectivamente, a seguir são transcritos, verbis: Art. 67. Cabe privativamente ao S.P.U. a fixação do valor locativo e venal das imóveis de que trata êste Decreto-lei. Art. 101 - Os terrenos aforados pela União ficam sujeitos ao foro de 0,6% (seis décimos por cento) do valor do respectivo domínio pleno, que será anualmente atualizado. (Redação dada pela Lei nº 7.450, de 1985) Art. 1° - A taxa de ocupação de terrenos da União, calculada sobre o valor do domínio pleno do terreno, anualmente atualizado pelo Serviço do Patrimônio da União (SPU), será, a partir do exercício de 1988.

Sobre o tema, posicionou-se a Turma: ADMINISTRATIVO. TERRENO DE MARINHA. TAXA DE OCUPAÇÃO. REAJUSTE. DECRETO-LEI Nº 9.760/46. DECRETO-LEI Nº 2.398/87. (...) 3. A majoração do valor da taxa de ocupação está regulado nas regras dos arts. 67 e 101 do Decreto Lei nº 9.760/46, e art. 1º do Decreto Lei nº 2.398/87. Os reajustes das taxas de ocupação foram calculados com base no domínio pleno do terreno, em conformidade com a legislação de regência. Inexistindo violação à norma constitucional, ou à legislação que regula os atos da administração ora questionados, impõe-se a reforma do julgado.

Precedente da Turma. 4. Apelo da União e Remessa Oficial providos. (TRF 4ª R., AC - APELAÇÃO CIVEL, Processo: 2007.72.00.010342-2, UF: SC, TERCEIRA TURMA, Relator CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ, D.E.: 20/08/2008) TERRENO DE MARINHA. TAXA DE OCUPAÇÃO. REAJUSTE. LEGALIDADE. Desde a sua instituição os valores da taxa de ocupação têm previsão de atualização anual, em virtude do valor do imóvel ocupado.

Entender que a atualização é pura e simplesmente a correção monetária significaria, em realidade, uma benesse ao particular para utilização de terreno da União, ainda mais considerando a valorização dos terrenos em todo o país. (TRF 4ª R., APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 2008.72.00.006248-5/SC, TERCEIRA TURMA, Relatora Des. Federal MARIA LÚCIA LUZ LEIRIA, D.E.: 15/01/2009) A União procede à notificação dos interessados acerca da modificação da base de cálculo por edital.

Destaca-se que a intimação pessoal de cada ocupante de terreno de marinha, com a instauração de um processo administrativo individual, considerando a extensão do litoral brasileiro, ensejaria mobilizar grande quantidade de servidores especificamente para este fim, medida claramente dispendiosa e inviável. Em julgamentos da mesma natureza, a Turma tem se manifestado no sentido da legalidade do procedimento da SPU, quando a comunicação dos reajustes ocorre através da publicação de edital em jornal de grande circulação, caso dos autos.

A respeito: MANDADO DE SEGURANÇA. TERRENO DE MARINHA. TAXA DE OCUPAÇÃO. REAJUSTE. LEGALIDADE.

1. A Secretaria do Patrimônio da União agiu de forma compatível com a legislação de regência da matéria, efetuando os reajustes da forma como o legislador previu, com a divulgação do edital em jornal de grande circulação.

2. Segurança denegada. (TRF 4ª R., REMESSA EX OFFICIO EM MS Nº 2007.72.00.013543-5/SC, TERCEIRA TURMA, RELATORA : Des. Federal MARIA LÚCIA LUZ LEIRIA D.E.Publicado em 12/06/2008) Por esses motivos, com base no art. 37, § 1º, II, do R.I. da Corte, nego seguimento à apelação.
Intime-se. Dil. legais





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